荷蘭社會住宅的現況與迷思

阿姆斯特丹 Wozoco 長青族住宅社區。（圖片來源：archidialog.com）

在荷蘭有超過三分之一的住宅單位是出租式社會住宅（台灣目前不到 0.1%），發展歷史已超過 150 年，制度上也相對完善，是因為荷蘭政府視居住權為每位公民的基本權利，而且近年來也成為其他國家社會住宅政策發展上的重要借鏡對象。為什麼荷蘭的社會住宅不會成為貧民住宅，也不會成為房地產炒作的工具呢？ 其原因可分別從房地產市場、補助政策、成立住宅協會（Housing association）等要素說起，接下來此文將從不同的角度介紹與剖析荷蘭社會住宅的現況。

社會住宅給誰住？社會住宅很便宜嗎？
2013 年底荷蘭將近有 300 萬戶出租住宅，其中約 240 萬戶是社會住宅（註 1），佔全國 40% 的家戶數，有人一定質疑：為什麼一個國家需要興建如此眾多的社會住宅呢？難道荷蘭人需要政府救助的比例這麼高嗎？ 以 2015 年為例，社會住宅的出租價格受到政府管制，房租不得超過 711 歐元／月，承租戶年收入則不得高於 34,229 歐元，才有資格申請承租社會住宅（荷蘭人平均年收入 37，876 歐元）。

依照此比例來看，荷蘭人可以申請社會住宅的資格，並非只鎖定在低收入戶和弱勢族群，不同於台灣社會普遍認為，中產階級既有能力負擔一般商業市場的住房。荷蘭政府較早就意識到社會住宅政策受益對象，不應只限定於傳統觀念中需救助的族群，無論是土生土長的荷蘭人或新移民，屬於低收入戶、身心障礙、長青族、單親家庭、社會新鮮人、甚至連ㄧ般家庭只要小孩比較多的，及被認定教育費用支出較高的雙薪家庭，都可在申請範圍內。其實在荷蘭社會住宅的租戶僅有約 5%，是供給無家可歸的人或無經濟來源的人居住。

出租社會住宅的關鍵單位：又是房仲、又是 NGO 的住宅協會
荷蘭社會住宅和ㄧ般房地產的租售市場是分開的，負責出租的單位是「荷蘭住宅協會（Housing Association）」，其擁有社會住宅的產權且負責租賃的服務，雖是不以營利為主要目的法人組織，因此賺來的盈利必須依法用於：增進該社區住宅的品質或空間維護；和社區管委會一起合作，防止社區犯罪、維護整潔、舉辦聯誼派對、維護社區運動休閒設施…等等。

除了能出租社會住宅，「住宅協會」視財務情況可「資金週轉」，將社會住宅出售或買回，售價以臨近的房地產價格為標準。為了避免投資炒作，社會住宅的銷售市場是受到限制的，社會住宅買主想將房地產脫手只能賣給原屬的住宅協會，賣出和買入價差有獲利或虧損由買主和住宅協會對分，這樣可以避免投資客炒作房價。

反觀日前台灣巢運的其中一項訴求：為確保障弱勢團體的居住權利，要求政府提供「只租不賣」的社會住宅；但另一方面，官方單位認為只租不賣的社會住宅，可能造成政府或住宅協會的營運虧損；雙方的衝突點，其實就在於無較健全的法源依據，可設立並規範專職處理社會住宅興建及租售的住宅協會，因此聽起來目前台灣的社會住宅建案，似乎只是創造了另一個讓建商炒房的新興市場。並非說不該開放社會住宅的買賣，但必須有ㄧ套完善的法源規範，才能避免落為投資客的炒房範疇。不過話說回來，在台灣不到 0.1% 的社會住宅比例，的確應該先以提供出租型社會住宅為首要之急。

社會住宅=貧民住宅？
當年荷蘭政府推動社會住宅的其一宗旨就是，為了要避免城市裡出現貧民窟，因此希望提供最基本的住宅單元，讓即便是弱勢居民也能夠住的舒服、健康。政策立意美好，雖然沒有了「貧民窟」，但荷蘭各地卻出現治安不好的「移民社區」（見圖，荷蘭台夫特 60 年代的 Poptahof 住宅社區），住著許多經濟條件相對弱勢的土耳其、摩洛哥、蘇里南裔等新移民戶，這些移民社區和荷蘭「主體社會」間的隔閡，也成為荷蘭甚至歐洲社會很大的問題。

荷蘭台夫特 60 年代的Poptahof住宅社區。（圖片來源：www.spaarhetklimaat.nl）

為了解決潛在的族群隔閡問題，荷蘭政府正在有計劃性地改建社會住宅。首先，讓部分社會住宅轉租，作為學生宿舍；其次，新的住宅建案必須結合一般和社會住宅，避免單一族群社區所形成的社會隔閡。

舉例來說，阿姆斯特的住宅社區 GWL-terrain 和鹿特丹的 The Red Apple 複合式住宅建案，都是將社會住宅和都市更新案結合在一起的案例，社區中同時存在社會住宅和一般私宅，外觀上並沒有什麼明顯的差異，這是因為政府透過補助社會住宅承租者的津貼，讓開發商和住宅協會，每月從社會出租住宅和一般出租住宅收取一樣的租金，進而維持住宅協會的營運利潤。

鹿特丹的 The Red Apple 複合式住宅建案。（圖片來源：KCAP Architects & Planners）

人人稱羨的荷蘭社會住宅制度，似乎是台灣值得追求的終極目標，但在這之中其實也充滿了許多迷思，希望此文能帶來些不同的見解，讓大家更深入地了解荷蘭的社會住宅到底是怎麼一回事。

註 1：所謂的社會住宅是由政府補助建造，合乎居住標準的房屋，以低於一般市場租金出租給收入較低或相對弱勢的居民，保障弱勢者的居住權益。

參考資料
1.  Whitehead， C.， & Scanlon， K. (n.d.). Social Housing in Europe. London: London School of Economics and Political Science.
2.  荷蘭政府網站
3.  再談荷蘭土地與社會住宅政策
4.  盧佳宜， 社會住宅可行性評估及具體措施

本文《荷蘭：只要想住，就有地方住》刊載於世界公民島雜誌，經同意轉登文章後增編內容，未經特定授權許可不得轉載。