荷蘭環境部的智囊團－環境評估署(PBL)

PBL 出版之報告：21張圖解析荷蘭：人類環境的事實與數據（The Netherlands in 21 infographics: Facts and figures on the human environment）。（圖片來源：PBL網站）

在台灣，提到環境相關的政府機關，多數人應該都會想到中央的環保署，或是地方的環保局。荷蘭當然也有類似功能的政府部門，例如屬於中央的住宅空間計畫及環境部（Ministerie van Volkshuisvesting, RuimtelijkeOrdening en Milieu，VROM；Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment；以下簡稱環境部），負責相關政策的制定、管理與執行（註1）。有趣的是，荷蘭政府還設立了一個研究機構：環境評估署（Planbureauvoor de Leefomgeving, PBL），負責調查荷蘭的環境品質，評估及分析環境政策的執行情況。PBL雖然負責提供知識、資訊與建議，卻不直接參與環境政策的制定與執行，說起來更像是政府的智囊團。因緣際會之下，筆者曾於碩士第二年進入PBL實習。底下就讓我來分享PBL的角色與功能、人員組成，以及各類實習期間的觀察吧！

PBL的角色與功能
荷蘭政府共設立三個負責政策研究的機構：除了本文介紹負責環境政策的PBL，還有負責經濟政策的CPB（Centraal Planbureau），以及負責社會與文化政策的SCP（Sociaal en Cultureel Planbureau）。就三者並列這點，以及PBL和負責經濟政策的CPB有相近的規模編制（各有約250名研究員），多少可以感受到荷蘭政府對環境議題及相關政策的重視。

PBL隸屬於住宅空間計畫及環境部，在組織關係上，有點類似台灣環保署底下的環境檢驗所；在功能上，則應該比較接近台灣的中華經濟研究院，只是研究範圍是環境政策而非經濟政策。PBL除了針對荷蘭全國性（national scale）或地區性（province scale）的環境政策，也有以歐洲（European scale）或全球（global scale）為研究範圍的計畫。實務運作上，環境部之外的其他政府單位也可能委託PBL進行研究評估，因為這些政府部門的計畫，也可能涉及環境、經濟或是土地利用與規劃。

PBL針對荷蘭國內能源稅制度的相關研究。（圖片來源：PBL）

PBL的研究部門分為七個，研究範圍則涵蓋六大項目：能源與氣候（energy and climate change）、地景與生物多樣性（nature, landscapes and biodiversity）、氮累積（integral nitrogen）、區域經濟（regional economics）、模型與資料（models and data）以及永續發展（sustainable development）。各研究主題之間常互有重疊或相關聯，單一研究計畫也可能有兩個以上的部門參與其中。例如：PBL研發並經常使用的模型之一——IMAGE（Integrated Model to Assess the Global Environment），可以模擬人口、經濟狀況、政策（氣候政策、能源政策、空氣汙染政策）等變化，對土地、能源、其他自然資源及生物多樣性的影響。採用此一模型之研究，就經常涉及兩到三個主題／部門。

PBL 研發之模型：IMAGE，用以評估與預測全球（或是歐洲區域）之自然資源。數個PBL的研究主題及部門均與其有關連性。（圖片來源：PBL 網站）

PBL發表的研究報告性質可分為：評估環境現狀的評估報告（assessment reports）、分析政策效果的評估報告（evaluations）、提供社會變化趨勢的趨勢報告（trends reports）、或是以模型與框架（framework）為基礎的長期預測（forecasts）。其他環境監測、環境品質與毒物檢驗、檢測、環境風險評估等類似台灣環境檢驗所的功能，則是由另一個部門——荷蘭國家公共衛生及環境研究院（RijksinstituutvoorVolksgezondheid en Milieu, RIVM）負責。

PBL 和OECD 合作模擬2050環境展望，預測在沒有採用政策的狀況下，2050的環境狀況，以及採用不同的環境政策將如何改變此預測。（圖片來源：PBL 網站）

為了迎接即將於2015年於巴黎舉行的聯合國氣候變遷會議（COP21），56個國家已於2015年8 月31日提出預期二樣化碳減排計畫Intended Nationally Determined Contributions（INDCs）。根據各國提出的計畫書，PBL於網頁發布了一個互動式工具，用以預測INDCs達到目標的影響，並於網頁上公開方法與使用資料。（圖片來源：PBL 網站）

PBL的研究人員組成
如同大多數的研究機構，PBL大部分研究員至少碩士畢業，許多甚至擁有博士學位。從薪水由政府支付並享有相關福利這點來看，PBL的研究員應等同於公務員。其聘用方式與荷蘭一般企業相同，僅有少數資深員工（研究員）獲得終生職的永久合約。大部年輕的研究員是拿一年一簽、最多三年的合約，三年後如果沒辦法拿到永久合約的話，就只能換工作了。當有臨時需求時，PBL也會聘用專案型的短期雇員，或是像筆者這樣有實習或論文需求的碩士生（註2）。PBL會將職缺及需求公布在網頁上，有興趣的人可以寫履歷去申請，和一般私人機構或學術單位的應徵方式差不多。

由於PBL的內部公文以及荷蘭國內的研究報告，均以荷蘭文書寫，因此多會要求使用荷蘭文，但並未要求國籍。只要符合PBL人才需求及工作簽證的規定，外國人亦可在PBL工作。在筆者實習的單位，即有一些在荷蘭畢業的外國人（白俄羅斯、保加利亞、匈牙利、德國等等）為PBL正式員工。如果參與的計畫是與其他國家合作的，成果報告會以英語書寫，則不太要求荷蘭語能力。

當然，PBL有時也跟其他研究機構或大學保持密切合作，像是合作研究計畫，或者共同指導博士生。有些資深的研究員會以外部員工（Externemedewerker）的身分，每周有一天前往合作的大學工作。

PBL實習見聞
筆者在PBL實習時，主要負責前面提到之IMAGE模型中，協助改良部分模型與資料數據整理。在這四個月的實習中，筆者觀察到一些值得分享的現象：

PBL的研究獨立性！？
既然PBL是一個屬於政府的研究機構，它的獨立性就是個值得討論的重點。例如，它究竟是客觀地提供資訊給各政府部門決策，還是替荷蘭政府背書，便是筆者十分感興趣的一點。根據與其他研究員聊天的過程，以及筆者於其中實習的觀察，可以歸結出幾點內容：

（1）PBL的研究成果，不僅僅會提供給其他政府部門作為政策參考的依據，亦會發表至研討會或期刊。換言之，其研究成果亦可受到相關專業人士的檢驗。
（2）由於PBL隸屬於政府，經費來源為政府稅收，因此經過PBL公開發表的網頁、圖表、文章、報告，所有民眾均可使用。民眾亦有權向PBL提問或要求公開背後資料以供檢驗，且PBL必須在一定時間內回覆問題或要求（唯一的例外是：如果研究成果的出版權在其他合作對象手上，則有些報告可能無法公開）。
（3）除了接受政府部門要求而進行的研究外，PBL的研究員亦有自己提出計畫或研究主題的空間。

從以上三點看來，PBL至少具備一定的客觀性與獨立性。不過，筆者也曾好奇地問過PBL的研究員，如果他們的研究結果不是政府想要的，會發生什麼事。對方半開玩笑地回答：「政府會只採用他們想要的部分。」（OS：所以……對專家研究成果斷章取義，似乎是各國政府的通病！？）

PBL是政府的，而非民間的智庫
在實習中，筆者還觀察到PBL身為一個生產知識的機構，究竟如何連結社會大眾。如同前文所述，PBL的研究成果，或者提供報告給政府部門作為決策參考，或者發表至研討會學術期刊，但這些都不是一般大眾會去積極接觸的管道。事實上，PBL的研究人員也正在思考，如何才能更普遍地與民眾溝通、傳遞知識。例如：他們最近正嘗試將環境主題相關的研究成果製作成影片，配合淺白的解說，並放上網路供民眾點閱。

PBL製作的英文影片：全球生物多樣性的未來（What future is there for global biodiversity?）

鼓勵個人發揮的組織文化
根據筆者身在其中的觀察，在PBL裡面，「個人」擁有不少發揮彈性的空間，PBL也有定期召開的會議，供員工們提出研究主題之外的新想法。像是有些員工覺得，PBL身為環境研究機構，工作環境本身卻有對環境不太友善的地方（例如紙張或能源的使用），於是提議尋找外部的環境諮詢公司評估，並開工作坊讓所有員工參與、瞭解、討論，並決定如何改善。

結語：PBL完整的環境相關數據資料，或許值得台灣借鑑
作為政策建議與資訊的提供者，PBL或可說為荷蘭環境部的智囊團。在台灣，扮演類似功能角色者，大概是環境工程顧問公司或是接受政府委託案的大學。雖然PBL和政府（委託單位）之間的關係，和其制度上的優缺點尚有討論空間，筆者認為PBL至少具備一項優勢。這個優勢體現在PBL的六大研究項目當中的「模型與資料」。這是由於政策的決定與執行，有賴完整的歷史資料，而政策帶來的影響與效果，也經常需要長時間才常顯現。荷蘭環境政策的相關研究統一由PBL負責，因而得以建立一致性的方法與資料庫，也就更利於環境政策的制定、執行、評估與長遠規劃。

註1：除了環境部之外，交通及水管理部（Ministerie van Verkeer en Waterstaat，V&W）、水資源委員會（Waterschap）及地方市政廳也會涉及環境相關政策之制定、執行與管理。

註2：荷蘭有些碩士的論文要求很彈性。只要研究題目和所讀系所相關、符合學校及系所的基本規定，學生可以實習結合論文，尋找學校之外的公司或研究機構做共同指導，以完成學業。