政府與人民的對話-荷蘭Overijssel 空間規劃案

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坎彭市(Kampen)是一座歷史悠久的城市,位於艾瑟河三角洲處,幾乎整座城市是依著河道建立。 (來源:flickr#Phillip Capper
蘭人治水的觀念已經從「與水爭地」轉變為「與水共存」,但是當荷蘭農夫忽然收到市政府的通知:為了對抗海平面上升與整體國家安全,政府現在要徵收你的農田與家園做為滯洪空間時,荷蘭農夫到底該怎麼辦?
這樣的情況,對於近年來關切空間規劃爭議的臺灣民眾並不陌生(如:苗栗大埔徵收案、桃園航空城計畫案)。對話的開始都是因為居民不接受也不相信包裹著「都市發展」糖衣的開發案對地方有助益的實質發展,造成政府和居民間的衝突與誤解。
而荷蘭政府到底做了什麼好事,讓一群原本憤恨不平的居民轉變為積極合作的態度?讓我們來一探在荷蘭的坎彭(Kampen)政府單位如何以保障當地居民的權益為前提,承諾讓居住環境與防洪、景觀、生態及交通發展緊密結合的實際案例。
前言:還地於河 Room for the River
還地於河(Room for the river)是荷蘭全國境內的防洪計畫,目標是讓為於荷蘭境內馬斯-萊茵河流域下游沿岸地區有更多的處理水位升高和滯留洪水的容受力。
過去幾百年來,荷蘭人不斷高築堤防以保護家園免於洪氾,1953 年的大洪水奪走 1800 條生命、1995 年的洪水讓海爾德蘭省的提防幾近潰堤,造成 25 萬居民必須撤離家園,這些經驗讓荷蘭人知道高築的堤防並不如想像中的堅固。為了因應海平面上升,荷蘭人在上個世紀末就開始著手進行為期百年的防洪計畫,還地於河是這個防洪計畫於 2006~2015 年的第一期工程(註 1)。
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圖為上艾瑟爾省(Overijssel)和坎彭市(Kampen)位置圖。(資料來源:上艾瑟爾省政府網站)
老掉牙故事開頭:當政府單位槓上地方居民
2004 年荷蘭政府中央單位(註2) 與坎彭市政府,針對坎彭南邊近艾瑟河流域(River IJssel)提出了一系列公共計畫,包含河道拓寬工程、新鐵路支線興建、與市區擴張計畫發展…等。然而計畫開跑的過程中,政府單位對其發展政策的堅持執行態度,惹惱了坎彭當地居民,在艾瑟爾三角洲南邊的農業區一帶產生了許多的衝突(如下圖)。
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南艾瑟爾三角洲的空間規劃衝突示意圖
A. River IJssel 河道拓寬工程
B. 新鐵路支線興建
C. 市區擴張計畫
D. 以上三項計畫在南艾瑟爾三角洲的空間規劃衝突
(資料來源::HNS Landscape Architects, 2004)
為了解決政策與空間發展上的衝突,作為協調角色的上艾瑟爾省政府提出《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》(IJsseldelta zuid project),委託 NHS 景觀規劃事務所,提出空間開發方案的五種可能性,並協同省政府和居民負責召開討論會議。
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《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》草案座談會(資料來源:上艾瑟爾省政府, 2005)
在會議過程中,由坎彭地方居民跨區域組成的「發聲 Voice Over」協商組織做為地方利益團體和居民代表,向政府進行抗議與協商。
來自於坎彭南邊 — 坎珀芬農業區(Kamperveen)的居民,懷疑河道拓寬工程的必要性,他們完全不同意政府所提出的發展策略和五種空間開發方案。
海爾德蘭村(Gelderland)的居民也認為此提案未事先詳盡告知地方,並聲稱他們是經過圖書館時碰巧看到此案的公開展覽,才得知有這麼大規模的開發案已進入初期規劃階段。
諾爾登德村(Noordeinde)村民則表示此開發案威脅到他們的生存空間。
2005 年 5 月全國性國民日報 《De Volkskrant》以 「被遺忘村民擔心最壞情況」(Forgotten village fears the worst)為標題,全面報導《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》在當地造成的影響與居民的反對意見。
請坐下來,慢慢清楚地說
從政府的角度來看,河川繞道計畫是荷蘭全國境內水利管理和工程的重要計畫之一,其攸關艾瑟爾河地區的整體防洪工程。除此之外,新漢薩鐵路支線(Hanzeline)也由於財務和工程進度上的考量,必須在一年內決定路線位置。如果要同時整合三項工程,此案政府必須有效取得和地方居民之間的共識,才能進行後續的財務與工程技術估算。因此,上艾瑟爾省政府後來辦理為期六週的防洪、生態保護、空間品質、開發財務等講習、工作坊,讓各相關政府單位代表一起與居民,進行小組討論該地區願景和河川繞道開發方案。
在這六週的講習和工作坊,坎珀芬居民不滿地表示,坎珀芬淤田農地景觀是屬於荷蘭全國性的地景系統之一,當地鳥類和農田生態更是坎彭地區的代表性景觀元素,這些都該被納入開發案的主體價值中。同時,諾爾登德居民質疑為何政府不提早告知這些政策方向,更擔心河川繞道工程會直接劃過他們的家園,直到上艾瑟爾省政府代表承諾,諾爾登德居民的家園不會受到河川繞道工程而被迫遷離,居民才稍微鬆了一口氣。
在一個半月的了解、分享、溝通的過程中,中央與政府各單位、地方居民、企業與相關權利人(stakeholder)積極參與,並對整體空間發展願景和政府提出的五個替選開發方案(Scenarios)有了充分的溝通與理解,諾爾登德居民了解了該案的整體走向與未來計畫,認同此計畫可保障並有益地方的發展。最後在景觀設計師的協助下,坎珀芬的居民進一步提出第六個開發方案,當然也被地方居民票選為最終實施方案。
此外,坎彭市政府更是順水推舟,藉著中央較充裕補助的開發計畫,提出公共工程結合水岸和農村地景的住宅提案,結合水利工程和坎彭地方生態景觀特色,吸引住宅開發商投資,成為地方經濟發展的好契機。這個開發案在今年即將完成第一期工程,整體《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》(IJsseldelta Zuid Project)在 2010 年被荷蘭政府評選為「最佳示範案例」(the Best Practice)。

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首先坎彭市政府辦理公共會議說明該案的政策方向,並讓居民提出意見。
再到爭議點最多的諾爾登德社區活動中心辦理公共會議和座談會。

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座談會後就是腦力激盪的工作坊時間:由居民、政府人員、景觀建築師一起討論,大家一起討論出可能的空間發展方案。
最後居民針對偏好的空間發展方案貼上小貼紙,進行投票。
反觀臺灣近來以產業發展為名的開發案,例如《新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區都市計劃》,在苗栗大埔地區以區段徵收方式進行開發,由於整體發展願景尚未與居民達成共識,地方政府便著手進行徵用私有土地,因而造成許多的衝突與誤解。藉由了解《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》,有兩部分值得作為臺灣的借鏡:
政府態度:地方居民是計畫的助力
荷蘭政府非常清楚,在初步提案階段就納入利益相關者包含公部門和地方居民的參與,是達到永續都市發展和河川治理的基礎。地區政府(上艾瑟爾省政府)整合中央部門(公共工程與水利管理署、交通運輸署)和地方政府(坎彭市政府)提案,並以協調者角色處理政府和居民意見的衝突,委託空間規劃顧問單位(NHS 景觀規劃事務所)辦理講座、工作坊協助公共政策達成與居民之間的共識,這是在民主社會有效推動計畫的要素之一。
臺灣推動空間開發案時,政府單位在態度上普遍不認為達成共識為首要任務,因此座談會可能流於形式,民眾建議採納有限。且爭議性問題時常是需要透過部門間協商、合作才可能找到解套方案。荷蘭政府選擇積極整合公部門間的橫向溝通,也重視居民與政府間的垂直溝通,是臺灣政府決策者應參考的對象。
居民的態度:積極發聲同時也理性聆聽
居民對於公共計畫的態度,由一開始的反對,在理解政府提案和目標後,轉為支持並積極參與。地方利益團體不僅是消極的抗議,更重要的是整合民意並提供具有建設性的提議,讓政府和設計師能更針對地方居民需求提出最佳方案。
受臺灣草根性社會運動的文化影響,再加上缺乏溝通管道,當下台灣許多空間規劃的衝突中,利益團體對政府提案的不滿經常只停留在批鬥式的抗議遊行大拜拜。若能轉化為更具體、有建設性的對話與對話環境,也有助政府單位能有效將居民意見納入規劃案中。在《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》的過程中,荷蘭的利益團體、地方居民在抗議的激情後,依然理性、耐心、願意聆聽的態度的和政府單位協商,是臺灣利益組織可以深層反思的例子。
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《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》(IJsseldelta zuid project)空間開發示意圖。(資料來源:上艾瑟爾省政府, 2010)
註 1:坎彭市位於艾瑟爾河流下游,由於配合還地於河工程,在《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》(IJsseldelta zuid project)將藉由降河川繞道讓洪水安全滯流的措施,引發部分居民因為河川繞道工程必須遷離家園的疑慮。以下是該案參與的中央、地方與居民角色:
● 中央行政單位:公共工程與水利管理署(中央計畫推動與協調單位)、交通運輸署(中央協調單位)
● 地方行政單位:上艾瑟爾省政府(省級協調角色)、坎彭市政府(地方執行角色)
● 空間規劃顧問單位: NHS景觀規劃事務所
● 當地居民: 諾爾登德(Noordeinde)、坎珀芬(Kamperveen)的居民和農民、坎彭市 voice over 協商組織
● 母計畫:還地於河–艾瑟爾三角洲計畫 (Room for the river- IJsseldelta)
● 子計畫: 艾瑟爾河道拓寬工程(River IJssel bypass)、新漢薩鐵路支線(Hanzeline)與坎彭市新住宅區發展計畫,後來整成《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》(IJsseldelta zuid project)。
註 2:公共工程與水利管理署(Rijkswaterstaat)、交通運輸署(DGB)
註 3:艾瑟爾河河道拓寬工程和新漢斯鐵路支線工程是由中央政府單位執行

 

本文《政府與人民的對話 — 荷蘭OVERIJSSEL 空間規劃案》刊載於台北村落之聲Village Taipei,經同意轉登文章後增編內容,未經特定授權許可不得轉載。

One Response

  1. 陳力賢

    學姊你好!
    超級好奇科學園區竹南基地到底是為了財務,
    還是真的有整體開發的需求,
    才去區段徵收,
    可以偷偷告訴我嗎:P
    (暑假的時候有去台夫特跟系上辦的治水工作坊有看到學姊
    第一天沒跟到地陪團真是太可惜了)

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