韌性，城市不任性 I：規劃專業的新思維，從荷蘭經驗談起

密集、失控的山坡地住宅 – 市場需求與山坡地禁限建政策的角力。（照片來源： MyGoNews）

什麼是韌性（resilience）？什麼是韌性城市（resilient cities）？以及，韌性城市，這個抽象的概念，真正落實會是什麼樣子？

儘管「韌性」一詞在心理學、社會學、生態學和材料科學等領域中都有其強調的層面。廣泛而言，韌性城市可以被解釋為一個回應變化以尋求一新穩定狀態的能力（response to changes），並藉由變化保持動態平衡的表現（sustains by changes）。

韌性城市的討論主要偏重在城市面對不確定衝擊（例如天災、社會經濟衰退、恐怖攻擊事件及能源危機）的「容受力」及「回復力」。容受力強調城市將衝擊所造成的影響最小化的能力（capacity to minimise the disturbances），回復力則關注在受衝擊後達到新平衡所花費的時間（time to recover）。

傳統都市規劃的挑戰
都市規劃專業對韌性城市的討論大概開始於1990年代末，早期偏重對環境不確定性衝擊的回應，試圖藉由物理環境與工程技術的改善，達到減災（mitigation）的目的。近期研究則較著重在「調適（adaptation）」面向上的探討，強調城市發展在物理環境與人際網絡上自我維持（self-sustain）與自我組織（self-organise），以回應未知擾動的能力。討論的學者包括C.S. Holling、B.Walker、C. Folke、L. Gunderson、M. Fleischhauer等。

規劃專業推動韌性城市的過程中，也經歷了自身內部的價值反思及轉變。規劃專業早期被理解為「土地使用規劃 （land use planning）」，這說明了此專業在土地利用與空間發展上的權威性與主導性，都市計畫通常是由一群專業者（多半是政府的都市發展單位）所決定，由另一群專業者（如工務單位）進行硬體的公共設施建設，以推動空間發展。

這樣的型態在1990年代逐漸受到挑戰。首先，並非所有「計畫」空間的使用方式都如預期，所計畫的用途也不一定適地適性，許多資源不僅閒置，也在再使用的過程中耗損。再者，隨著自由經濟的發展，私部門（如財團，開發單位）在空間發展上的重要性逐漸增加，甚至扮演主導性的角色，公部門規劃單位在供應與需求的壓力下往往會進行政策妥協，以滿足市場機制。例如，昂貴的地價可能會強化都市周邊山坡地開發的需求，影響地方政府對山坡地禁限建的態度，並進而影響都市計畫的政策發展。

策略空間規劃，作為韌性城市的工具之一
一個較開放，具包容性的都市計畫思維逐漸在全球，特別是在西歐地區，我們將其稱之為空間規劃（spatial planning）或是策略規劃（strategic planning）。傳統的「土地使用規劃」與最近提出的「策略空間規劃」在目的、型態、決策過程與計劃產出的特性與比較簡列於下表。

表：土地使用規劃與策略空間規劃的特性與比較

撇開學術的專有名詞，簡單的說，我們可以把「土地使用規劃」視為單行道，把「策略空間規劃」看作是雙向道。

策略空間規劃強調，甚或是根植於持續、跨專業、多元的溝通與協調，將城市發展看做是一個持續推動的過程，提供遠程目標（long-term visions），並對近程、中程發展保留彈性與協商的可能。在面對極端性與不確定性的議題上，策略空間規劃的思維提供了決策者一個具包容度的視角，因此逐漸被認為是推動城市韌性發展，強化城市容受力與回復力的利基。

例如，極端降雨所造成的淹水議題，常常對城市產生威脅，但由於極端降雨的強度與頻率都具有高度不確定性，用工程手段（如超大堤防、超級抽水機）來因應不僅所費不貲，也無法確保都市能得到百分之百的保護。而從策略空間規劃的角度，藉由跨領域的討論與協調，可以提供較多元且全面的因應措施（如滯洪區管制、抽排水系統管理、家戶淹水防護），進而降低極端事件所造成的衝擊與影響。

超大堤坊。（照片來源：SPUR ）

家戶淹水閘門。（照片來源：後慈現象論述） 

荷蘭經驗：調整行政體系，建立整體願景，將決定權下放至地方
思維的轉變並非一朝一夕，亦非一己之力可以完成。以荷蘭為例，過往的空間發展主要由交通‧公共工程及水管理部（簡稱 V&W）、住宅‧空間規劃與環境部（簡稱VROM）及農業‧自然與糧食品質部（簡稱LNV），這三個國家層級的部會主導。由區域及地方政府配合相關業務推動。V&W主要處理藍帶（水相關議題），VROM負責城市發展，LNV則以綠帶（農地及自然區）議題為主要工作項目。

然而，隨著歐盟與跨國合作的發展，看似各司其職的工作分配，在執行上逐漸受到挑戰。事實上，大多數地區所存在的議題是多元的，無法簡單的進行分類與權責劃分。比較2000所公布的第五次國家空間規劃政策（the 5th Report on Spatial Planning, the 5th Nota）與之前的國家空間規劃政策，可以發現，中央層級不再如以往以提供明確的規劃藍圖，轉而強調發展願景、執行過程與協商機制。並在2010年將既有的三個部會重新整編為「基礎建設與環境」（Ministry of Infrastructure and Environment）及「經濟‧農業與創新」（Ministry of Economic Affairs, Agriculture and Innovation）兩個部會。

從行政機關的重整打破過往土地使用的框架，嘗試以「機能』作為權責劃分的依據。表現在工作分配上，中央部會以協調歐盟規劃藍圖，提供國家發展願景為主要任務，土地使用管理的權責逐漸下放到區域政府（各省政府）及地方政府，給予其空間規劃的彈性，以回應國家政策推動目標。

荷蘭空間規劃架構與轉變（Source: Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, JAPAN （MLIT））

荷蘭的空間規劃發展概念圖（Source: Ministerie van Infrastructuur en Milieu （2013） “Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte”）

以對應極端降雨與洪水的不確定性為例。水災害一直是荷蘭空間規劃的重要議題。二十世紀以來，荷蘭分別在1953及1993、1995年間發生兩次嚴重的水災，對應這兩次的災害，都傾國家之力發展了災害防護計畫，如對應暴潮侵襲的三角洲計畫，藉由在工程科技上的突破，興建一個具彈性、開放式的Estuary大壩，來調節外水與內水。1990年代所發生的河水溢淹事件，儘管沒有釀成巨大的災害，卻翻轉了過往「與水爭地（fight against the water）」的思維，「還地於河（room for the water）」不僅是概念上的討論，也落實在空間發展上的檢討與配合。

近年來對氣候變遷與其不確定性的威脅逐漸在治水與城市發展的議題上受到重視，2008年開始推動的氣候變遷適應性與緩解性相關的研究與空間發展策略，國家部會提供了空間規劃的大方向，點出關鍵熱點，卻將細部計畫與具體執行方案的擬定空間留給了區域及地方政府。

部分地方政府，如鹿特丹市，把握這樣的機會，將「氣候不侵（climate proof）」定調為城市發展關鍵議題，積極回應並推動相關政策。鹿特丹地方政策推動氣候相關政策主要可分為三個面向：
一、在氣候變異與水災風險上的知識生產，包括2009與2010年的鹿特丹氣候不侵策略2009、2007年的鹿特丹水計畫；
二、增加城市競爭力，如2004年制定的鹿特丹港願景報告、2007年提出的2030鹿特丹城市願景’、2005年的鹿特丹區空間計畫2020；
三、將全球治水典範的專業形象成為主要的城市行銷主軸，成功的將回應氣候不確定的議題轉換成為城市的國際競爭力。

總結而言，荷蘭在規劃思維上的轉變，體現在空間發展態度上的質變，以及決策操作上的量變，提供了一地區對應氣候不確定性，往韌性城市目標推進的可能。而台灣近年來在國家單位與制度上的調整，以及近期通過的國土計畫法，除了在制度上的變化之外，是否在概念，或是規劃態度上有所轉變，以強化城市韌性與發展的永續性，荷蘭經驗也許值得參考與借鏡。

本文獲眼底城事授權轉載，原文於此。

作者介紹P. Lu
我是P.Lu，出生於高雄，台灣。從台大地理系（2003）與成大建築研究所（2005）畢業之後，我進入業界擔任都市設計與規劃師。2008年，我跟隨著夢想到了歐洲，先在瑞典隆德大學（Lund University）攻讀永續都市設計，而後在荷蘭台夫特科技大學建築與建成環境學院（Faculty of Architecture and the Built Environment, Delft University of Technology）完成了我的博士學位。目前我在中央大學擔任博士後研究員。
我的博士研究專注於氣候變遷，都市發展與國際比較研究。研究成果廣泛地發表在學術期刊與專書之中。我擅長都市設計，規劃，以及制度的檢討與社會觀察，特別是韌性城市與環境災害相關的議題。我喜歡作夢也勇於實踐，相信有愛有溫度就可以一直走下去，從專業出發，來關心地理學與規劃專業的衝突，發展與機會。