鹿特丹的調適策略—社子島規劃的他山之石 II

設計工作坊由規劃團隊邀請居民與利益關係人共同參與。 (圖片來源:www.rotterdam.nl
鹿特丹的地理位置使得城市與水有著密不可分的關係。鹿特丹坐落於荷蘭三角洲的核心地區,範圍內有馬斯河(Maas)與萊茵河(Rijn)兩河支流流經,絕佳的地理位置使得鹿特丹成為歐洲主要門戶之一,擁有歐洲第一大港。然而在鹿特丹享受因水帶來地經濟效益的同時,也飽受海水倒灌的威脅。其約有百分之八十的 土地位於海平面下,一些部分甚至低於海平面六公尺!有賴於1958年至1997年荷蘭三角洲工程(Delta Work)的執行,為鹿特丹及其週邊地區建構了一大規模且複雜的壩堤系統,使其得以無畏於海水倒灌的威脅。
然而,1993 至 1995 年間,荷蘭境內河水水位達到有史以來的高點。其中,1995年時的大水讓海爾德蘭省的堤防幾近潰堤,造成將近一百億美元的經濟損失。這龐大的損失,讓荷蘭 政府與該地區民眾開始意識到極端氣候所帶來的風險與危機,已非過去的治水工程技術可以完全抵擋,因而重新審視既有的治水系統與態度。
在這同時,鹿特丹亦經歷城內的工業沒落,經濟衰退,城市環境的吸引力減弱等問題。加上亞洲港口崛起,鹿特丹港口的重要性亦受到影響,城市開始重新思考自身的定位。在空間規劃上,釋出的工業用地以及港口外移使得城市必須面對急迫的更新與再發展的議題。
氣候變遷是風險,也是機會
在此雙重背景下,2005年鹿特丹建築雙年展IABR主題定為「THE FLOOD」。在展覽中鹿特丹展現了過去一直以來對於水資源議題的熟悉,然而,鹿特丹對於水計畫及城市空間的策略通常都是針對短程問題,例如對於暴雨管理所提出的策略 性方案等,但是對於長程因應氣候變遷的計畫,其實是十分缺乏的。而在雙年展中國際學者對鹿特丹城市規劃提出了一個建議:為何不把氣候變遷的長程因應計畫,一併納入城市規畫之中呢?如此一來,「對於鹿特丹而言,氣候變遷是風險,但也是機會」。於是鹿特丹市政府採納了國際學者的建議,開始將氣候變遷一併納入城市規劃之中。自此著手計畫 將鹿特丹建立成為一因應氣候變遷的模範城市與知識城市,例如鹿特丹水計劃2(Rotterdam Waterplan 2)。
強調溝通的鹿特丹方法(Rotterdam approach)
所謂的鹿特丹方法,即是將氣候變遷、環境、能源及水資源等議題整合思考,並納入城市規劃與發展策略的藍圖之中,建立一個健康、永續、同時間具經濟競爭力的 綠色城市。這樣的城市願景並非口號,事實上鹿特丹市政府正努力朝著目標循序漸進。van Veelen是負責推動鹿特丹的重要負責人,他表示在推動計畫的過程,最重要的部分其實就是溝通交流—在市政府內部與不同部門、利益關係人、與地方居民等都需要溝通交流。
設身處地思考的跨部門合作
van Veelen說,即使現階段該規劃案已起步十餘年,現在他在工作上仍需要花費百分之八十以上的時間進行溝通的工作。他表示雖然水資源管理部門對於水系統已 有非常充份的知識,但在與空間規劃及其他公、私部門共同發展城市策略時,仍必須透過不斷溝通來強調氣候變遷議題的重要性,同時也從溝通過程中彼此學習各自 的經驗與知識。
溝通協調看似容易,但在不同部門之中,其所考慮的面向與利益都各異,如何將氣候變遷轉換成他們所關心的議題,來說服他們共同關心投入,其實是一件頗花心思 的工作。但如果能從利益關係人的立場出發,透過充分溝通,讓各個利益關係人明白了自身的風險,通常也會提高共同合作的意願。例如,在邀請社會住宅組織共同 討論時,住宅組織一開始大多從成本利益的角度考慮,認為建設週期短、成效快的住宅建設計畫,比建設週期長、不確定性大的氣候變遷適應性的計畫有更大的收益 回報,因此並不願意積極配合計畫。
為了提醒他們氣候變遷議題與他們所關心的收益回報議題其實是息息相關的,van Veelen拿出氣候變遷風險評估的疊圖告訴他們,「你們的房地產所在地,正處於氣候變遷脆弱區域,若不一起提出相對應的措施,不僅影響房價,甚至災害發 生時會造成難以估計的損失。」在認知到氣候變遷的影響性後,社會住宅組織才改變了他們的看法。
以知識作為基礎
除了溝通之外,在計畫前期亦需要投注相當的時間、金錢與精力從事研究工作。在過去缺乏足夠知識的情形下,常常無法對症下藥,造成資源浪費,例如,在不是那 麼脆弱的區域大興土木的作蓄洪池等。在財政拮据的情況下,錢必須花在刀口上,而這些知識都是幫助各部門了解究竟該在哪裡亟需對策、問題癥結點在哪、如何擬定對策等。
有鑑於此,鹿特丹市府和不同的大學合作,對於鹿特丹氣候變遷所可能產生的影響作了一系列的研究,此成果不僅作為鹿特丹氣候變遷知識庫的基礎,更是說服相關 利益關係人投入該議題的重要資訊,並將相關分析結果用簡明易懂地視覺化方式呈現給各利益關係人,作為溝通與討論的基礎。例如洪水風險評估 (Flood Risk Assessment) 即是重要的前期研究課題之一,其所包含的氣候變遷風險評估疊圖與適應氣候變遷的可能策略等概念,均是在前述案例中用來說服社會住宅組織的重要依據。
20160126_RotterdamClimateAdaptationStrategies2-1以專業知識為基礎所繪製的風險地圖,為跟利益關係人溝通的重要媒介
(圖片來源:www.rotterdamclimateinitiative.nl
整合在地知識
除了前期的研究調查工作及與其他部門的溝通合作外,鹿特丹政府亦從經驗中學習到,在地知識往往能夠幫助團隊更細緻的了解問題,並提出對策,以彌補在研究上的不足。因此,在過程中如何整合在地知識也成為鹿特丹方法的一大重點。例如在Feijenoord和Noordereiland的在地居民參與過程中,原本計畫討論的是洪氾的因應對策,但在地居民指出,由於他們的房屋型態,一樓就低於地面30公分,所以當暴雨來時,地下水位上升往往就會讓地下室大淹水,造成居民很大的困擾。但在居民提出地下水位的問題之前,規劃團隊並沒有意識到,洪氾問題的根源其實是 來自於地下水,而非暴漲的河水。據此,團隊得以擬具更符合實際狀況的策略方案。
有關鹿特丹的調適策略,更實際的戰略可前往台北村落之聲《鹿特丹的調適策略—社子島規劃的他山之石 III》

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延伸閱讀
三個願望一次滿足的鹿特丹水廣場
氣候變遷的都市發展契機:荷蘭與鹿特丹市推動都市韌性以面對水患風險的發展歷程

作者介紹
 陳德容 (阿姆斯特丹大學人文地理學系博士候選人)
從景觀設計輕巧跳躍至建築城鄉,迴身點水觀光休閒理論,目前暫落腳於文化地理與全球化。興趣廣泛,舉凡文化、空間、移動、性別、都市議題,皆在其「下一個 研究」清單內。人生大抵都在繞圈迷路,所幸一路風景迷人美好。學術之路上還在找尋自己的定位,但毫無疑問是個rocker。

黃偉茹 (成功大學都市計畫學系助理教授)
小小規劃師,從事空間規劃與設計研修及實務多年。從小常搬家,練就超強的適應力,喜歡發問、搜集大量資訊,是個不折不扣的資訊控。未來將繼續在空間規劃與設計專業裡打滾,希望有朝一日可以改變台灣的空間發展結構。

本文獲台北村落之聲授權轉載,原文於此

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