目標 2050 年：解讀荷蘭政府眼中的循環經濟

為達成綠色成長的目標，荷蘭提出了綠色協議之方式，推動各項永續發展的轉型。（圖片來源：The Green Deal Approach）

伴隨人口成長以及新興國家對於原物料需求不斷增高，全球面對未來發展的壓力逐漸白熱化，讓早在20世紀末期就被提出的「循環經濟」（circular economy）概念，逐漸受到國際社會的重視。近來在台灣，循環經濟也成為重要的發展主軸。而在眾多推動循環理念的歐洲國家中，荷蘭經常被台灣視為學習對象。它的成功除了蓬勃發展的民間組織、商業創新與公民力量以外，政府在背後所扮演的支持與推動角色，也值得我們深入研究。同時，我們還得回過頭來思考，臺灣政府在推動循環經濟的路上，還能在哪些層面加強施政力道？怎麼和其他團隊合作？民間企業又能作出什麼樣的改變？這篇文章將透過荷蘭政府在 2016年公開的官方文件，解析荷蘭政府眼中的循環經濟。至於後續的行動措施及實際成果，筆者將於未來再個別討論。

歐盟執委會在2015年推出的「歐盟循環經濟推動計畫」（Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy）中，訂下歐盟應達成的循環經濟目標，各國也紛紛則提出相關政策來回應這個政策方針。荷蘭作為歐盟環境委員會（Environment Council）的主席，當仁不讓地要成為歐盟各國推動循環經濟的表率。

2016 年 9 月，荷蘭政府寫了封信給國會，宣示要在 2050 年讓荷蘭轉型成為循環經濟體的決心，同時也公開了全國性的政策方案「Government-wide programme for a Circular Economy」（跨部會循環經濟推動方案，以下簡稱跨部會方案）。為達到在 2050 年前讓荷蘭成為循環經濟體的遠程總目標（objectives），荷蘭政府的跨部會方案設定了過渡性的中程目標，要讓原生材料（包含礦產、化石原料、金屬）的使用量在 2030 年前減少一半。在這樣的願景下，荷蘭政府也制定了三個策略目標（strategic goals）：

1. 高效率地利用現有供應鏈中的原生材料；
2. 若需要新的原生材料，將以永續方式生產的可再生材料，取代化石或非永續方式生產的材料；
3. 開發新的產品設計與製造方式，以創新方式整合各個領域，並推廣有別以往的消費模式。

全球化之下，循環經濟不是獨自玩的
在荷蘭官方論述中，循環經濟並非僅限於國內經濟政策的範疇，而被定位為一種新的國際經濟模式（circular economy is by definition international in nature），強調在經濟全球化的影響下，各國彼此依賴原物料的供需流動。特別是缺乏天然資源的國家，往往高度仰賴進口原物料進行生產以支撐國內產業結構。因而，若要推行國內的循環經濟，必然得透過國際合作來達成。

目前整個歐洲，有近九成的關鍵原物料是由其他區域進口（見圖一）。被蘇黎世理工學院評估幾乎是全球化程度最高的荷蘭，則有將近七成的原物料需由國外進口。（相較之下，台灣也有 90% 以上能源、肥料原料、飼料原料以及 60% 以上食物仰賴進口。）在原物料越發稀少的未來，高度依賴進口資源意味著，當全球原物料價格上升時，國家的經濟穩定將容易受到影響，更甚者可能造成國家間的衝突。因此，荷蘭政府不只認為循環經濟是為了更永續的未來，也將其視為減低國內經濟依賴全球物料價值鏈的手段。

然而，在重新調整資源的跨國性流動之際，循環經濟面臨的是商業貿易的亙古難題：世界各國對原物料品質與進出口管理的規定不盡相同。為此，荷蘭政府嘗試扮演統籌的角色，在其跨部會方案中盤點類似問題，並採取調整法規和商定協議等應對措施。舉例而言，目前荷蘭、英國、比利時（佛萊明區）、法國與歐盟已簽訂的實驗性協議 International Green Deal: “North Sea Resources Roundabout” (NSRR)，便透過公私部門合作，指認出堆肥、PVC和焚化爐底渣等物質跨國循環利用在各國法規框架下的處理障礙和解決辦法。

圖一：歐洲關鍵原物料近九成需要進口，其來源遍佈全球。（圖片來源：government.nl）

經濟結構之三階段轉型
在尋求改變既有「取用-生產-拋棄」（take-use-waste）經濟模式的跨部會方案中，荷蘭政府認為，整個轉型過程需要跨越三個階段，從現有的「線性經濟」過渡到「再利用經濟」，最後達成「循環經濟」（見圖二）。實際操作上，各類型的原料價值鏈（material value chain）必然有不同的轉型進程，因此在推行循環經濟的過程中，三種不同的經濟模式會同時並存。從統計數據上來看，目前荷蘭全國的廢棄物產生量已經逐漸減少，但經濟發展仍然持續成長，意味著有部分的價值鏈，已經從線性模式轉型至到再利用模式，並逐漸朝向循環經濟模式運作。

然而，並非所有的原料價值鏈都適合採用循環經濟模式。荷蘭環境評估署 PBL（PBL Netherlands Environmental Assessment Agency）認為，政策方案不該一昧地視以追求循環經濟為單一目標。有些原生材料的使用在先天上就是線性的（例如食物和能源），因此當面對不可取代與無可避免的資源使用時，社會需確保的是這些資源的取得過程合乎永續原則，保護自然資本（natural capital）運作，以為下一世代持續提供生態系統服務。

圖二：經濟結構轉型的三個階段，從最左邊的「線性經濟」出發，到中間的「再利用經濟」，再到最右邊的「循環經濟」模式。（圖片來源：government.nl）

此外，在傳統的線性生產模式中，製造者經常添加許多額外的異質物（substances）來強化產品以提升品質。這些物質往往對人體健康或生態系統造成負面影響。是以，這類採用有害物質的產品經常要經過二次處裡後，才能夠被當作廢棄物丟棄。

然而，若以循環經濟的封閉式循環（closing loops）思維作為出發點，產品製造前的設計階段就應該把後端處理的過程納入設計考量，評估哪些零組件可以被重新利用；哪些部分則在產品的生命週期結束後，將安全地被釋放回到環境中，如此才更有效地利用資源。從這個角度切入，荷蘭政府強調的是循環經濟對產業與生態環境雙方面皆有相當的助益。

舉例而言，若採用循環思維設計之無水染色技術（dry-dye）的染色紡織業生產，以二氧化碳取代水作為介質，除了可以減少染料使用，剩餘的二氧化碳與染料也可以回收再使用。此外，生產過程也大幅減少污水的排放、對生態的衝擊，和減少除污過程的能源消耗以及碳排放量。另一方面，也間接減少了工廠的除污成本，提升紡織業的競爭力。

盤點落實循環經濟的七大障礙
在制訂這套跨部會方案前，荷蘭政府首先要求環境與基礎建設委員會 （Council for the Environment and Infrastructure）（註1）跟社會與經濟委員會（Social and Economic Council of the Netherlands）（註2）進行評估。其中，前者從公部門角度提出建議，指出各個政府部門應有的作為，以及地方政府彼此之間應建立怎麼樣的合作關係；後者則由民間社會角度出發，探討在國民生活品質、企業營利模式、勞工就業權益等層面上，循環經濟能夠帶來哪些機會、會造成何種衝擊，政策上又該如何應對。

於是，荷蘭環境與基礎建設委員會和社會與經濟委員會最終以兩份報告分析了各產業部門現況，並盤點既有回收、廢棄物和資源管理政策。報告指出，在荷蘭已有約 25% 的企業明白循環經濟的重要性，然而，諸多企業的經營仍以線性經濟的概念在運作，阻礙著循環經濟的推展。荷蘭政府從這兩份報告總結出推行循環經濟的七大障礙 ：

1. 目前荷蘭的法律規範仍著重在降低廢棄物的有害影響，而非看重其可利用價值。
2. 非永續產品與其材料對環境及大眾健康帶來的危害等外部效應尚未內部化。這也使得以永續材料生產之產品價格常高於非永續產品。
3. 缺乏科技、社會及系統創新的知識，無論在商業模式、產品設計或產品開發，都需要關於循環經濟原則的嶄新知識。
4. 無論消費者、製造商、專家或其他團體仍存在根深蒂固的「不循環」行為模式。
5. 供應鏈中的協調合作不足，從產品設計、回收材料的使用到新原生物料的選擇等各個環節，都需要更加緊密地合作。
6. 既存的投資與既得利益阻礙了轉型，一方面是因為新進產業滲透市場的速度緩慢，另一方面是既存投資得以用較低的價格進行開發，因而不利於新興循環經濟產業的發展。
7. 目前「循環經濟」在原物料的輸出國仍不是普遍的概念，荷蘭作為少數推動的國家，在國際環境中的影響力有限。

荷蘭政府所提之跨部會方案，便是要回應這些障礙，並系統性地帶動國內經濟做出結構性轉變。為了克服上述七項難題，創造出適合轉型為循環經濟的環境，荷蘭政府規劃了五項政策措施：調整法律與規範、合理的市場誘因、提供資金、促進知識與創新、以及國際合作。跨部會方案也選定了五項重要且對環境有重大影響的產業作為優先推動對象：生物物質與食物、塑膠、製造業、建築部門、消費性產品。（編按：作者將在未來的文章中繼續探討）

雖然臺灣與荷蘭國內情況相距甚遠，推動循環經濟的起跑點也不盡相同，行政院在 2018 年初推出的最新年度（107至109年）的「資源回收再利用推動計畫」，也是希冀臺灣在既有資源回收的政策基礎上，朝「循環經濟」踏出第一步。然而，經濟結構的轉型是項浩大的社會工程，未來仍需要一項整合性計畫來摹畫長期願景。本文介紹的荷蘭跨部會循環經濟推動方案，無論在擬定過程以及實際行動計畫等各方面，皆具有相當的參考價值，希望能藉此促進讀者思考未來臺灣如何建構出循環經濟轉型的策略地圖，並長遠地走下去。

繼續閱讀 目標 2050 年：荷蘭循環經濟政策工具解析

註1：荷蘭環境與基礎建設委員會於 2012 年成立，是一個獨立運作的委員會，其任務是就物理環境與基礎設施等領域（包含住宅、空間規劃、水、環境、氣候政策、農業、食物…等），以受理諮詢或主動出擊的方式，為荷蘭政府與國會提出政策建議。主要目標在於提高決策過程的品質。

註2：社會與經濟委員會同樣是獨立於政府之外的委員會。它的主要任務之一便是代表產業界勞工，以主動或受諮的方式，就重要社會與經濟政策向政府與國會提出建議，維護相關權益。

參考資料
● 黃育徵（2017）。循環經濟。臺北市；天下雜誌。
● Council for the Environment and Infrastructure (2015). Circular economy: From Wish to Practice.
● Government of the Netherlands (2016). A Circular Economy in the Netherlands by 2050 – Government-wide Programme for a Circular Economy.
● Social and Economic Council of the Netherlands (2016). Werken aan een circulaire economie: geen tijd te verliezen [Working towards a circular economy: no time to lose].