目標 2050 年:荷蘭循環經濟政策工具解析

荷蘭政府為達成循環經濟而提出許多政策措施。(圖片來源:hollandcircularhotspot.nl
上回(目標 2050 年:解讀荷蘭政府眼中的循環經濟)我們已經回顧了荷蘭政府在 2016 年公布的「跨部會循環經濟推動方案」(以下簡稱跨部會方案)之中的幾個核心概念。這個跨部會方案中,荷蘭政府規劃了五個面向的政策措施,分別是調整法律與規範、合理的市場誘因、提供資金、促進知識與創新、以及國際合作。每個面向下,則又提出許多預計(或已經)使用的工具,用來實現循環經濟轉型。
事實上,無論是在荷蘭、臺灣或其他國家,政府公權力持有的政策工具,不外乎法規、租稅、補貼和預算,差別只在於運用方法和運用的對象。這篇文章便是要從這個角度切入,配合一些周邊的資料,簡要地探究跨部會方案中提到的幾項重要工具,是從什麼樣的政策思維著手?怎麼被運用的?它們的成效如何?同時,也藉此思考臺灣在推行循環經濟時,可以學習荷蘭運用哪些方面的政策工具?
面向 1 – 調整法律與規範(Fostering legislation and regulations)
在推廣創新商業模式時,法律規範往往是第一道關卡。例如 AirBnB、Uber 和電子支付等等議題,都曾在世界各地引起法規上的爭論。面對循環經濟,荷蘭政府選擇透過「Ruimte in Regels」計畫,檢討可能構成障礙的法律規範。關於「Ruimte in Regels」,荷蘭官方英文文件中稱為 Smart Regulation Programme,但原文的意思應該是 Space in Rules,直譯為:在法規中創造空間。
Ruimte in Regels 計畫
這個Ruimte in Regels計畫早在 2013年就開始進行,目標是為綠色創新企業或投資者清除法規上的障礙,促進荷蘭綠色產業成長。最初這個計畫著重在生物經濟(Bioeconomy)發展,直至近年擴展到循環經濟議題的範疇。整個計畫是由經濟事務與氣候政策部基礎建設與水管理部聯合 Rijksdienst voor Ondernemend NederlandRijkswaterstaat Leefomgeving(職能分別類似經濟部中小企業處以及水利署與環保署)以跨部會的形式推動。
在這個計畫中,執行單位除了開放窗口讓企業或投資人回報以外,也主動和企業合作,調查目前的法律規範,對既有綠色創新的商業模式造成哪些阻礙。這些阻礙被系統性歸納分析後,再經過不同部門合作,找出解決方法。無論是已經被解決或是仍在處理的問題的相關文件,都可以在計畫的網站上找到,讓遇上相似問題的投資者可以汲取前人經驗。例如殯葬業者就曾提出,因為過去的法律規範塑膠的使用,使得符合生物經濟原則的綠色塑膠無法用於安葬死者。最終,荷蘭政府藉著法案屆期的機會修改相關標準,讓綠色塑膠得以被使用。
直到 2016 年為止,Ruimte in Regels 計畫已經消除了超過 80 項法規造成的創新阻礙,並在期望在 2020 年以前,再額外消除另外 80 項的阻礙。除此之外,荷蘭政府也預計未來將在這個計畫的架構之下,創造出規範上以及實體空間上的實驗空間。但關於這部分的細節沒有被詳細說明,仍待後續的追蹤報導。
Ruimte in Regels 透過政府與創新企業合作,移除法規中對於綠色創新發展的障礙。(圖片來源:ruimteinregels.nl
廢棄狀態(waste)、副產品(by-product)、終止廢棄狀態(end-of-waste)
邁向循環經濟的其中一大挑戰,是物品在法律上的身分。在過去,一件物品只有產品(product)和廢棄狀態(waste)兩種身分,副產品(by-product)和終止廢棄狀態(end-of-waste)這兩個概念,要直到 2015年處理甘油原料(glycerine)和石質料粒(stony granulate)議題時才被提出。自此,荷蘭政府希望將它們應用到各個產業層面。在「2017 – 2029 年全國廢棄物管理計畫」(荷文簡稱 LAP3)中,則實質的討論並定義何謂廢棄狀態、副產品、終結廢棄狀態。
其中,副產品(by-product)顧名思義,是指在生產某項產品的製程中所產生的物料,且這項物料不必再經過特殊的處理,即可以合法且明確地被再利用;另外,當物料(materials)的擁有者已經、想要或必須棄置(discard)該物品,則它可以被稱之為廢棄狀態(waste);若處於廢棄狀態的物料經過恢復(recovery treatment),並有明確使用目的、有市場需求、合乎使用規範,則可以被認定為終止廢棄狀態(end-of-waste)。目前歐盟已經通過鐵、鋼、鋁廢料銅廢料以及回收玻璃的副產品認定原則,荷蘭則已經設立回收料粒的終止廢棄狀態認定原則。這些認定原則關注的多是物料的清潔狀態,是否帶有不安全的物質,以及怎麼有效地被二次利用。預期在未來將有更多品項的材料被冠上這套邏輯,使更多被閒置的資源在法規上更輕易地被接納。

 

面向 2 – 合理的市場誘因(Intelligent market incentives)
要推廣生物基產品(biobased product)、可生物降解的產品或是二次利用的物料,除了用傳統的溫情宣傳方式以外,相關的財稅政策也是能夠帶動市場動能很重要的一環。在這個面向的政策目標,便是要透過政策工具來影響市場定價,進一步刺激回收料與生物原料(biobased material)的市場需求,讓荷蘭國內的循環經濟市場更趨成熟。社會與經濟委員會和歐洲議會的諮詢報告曾指出,依靠現有的租稅和補助工具,仍有機會引導市場走向循環經濟體系發展。
值得一提的是,就政府角度而言,跨部會方案並不走破壞式創新路線,反而是積極整合既有的生物經濟發展框架,將循環經濟概念導入其中,靈活運用既有的政策工具(例如 MIA / Vamil 和永續採購等)來支持新的發展目標。此外,荷蘭政府也計畫重新檢討過往的金錢補貼政策,對於鼓勵使用新產品或銷毀舊產品等不利於循環經濟的補貼項目,將會逐步退場,或用有助於循環經濟的新措施作為替代。
環境投資優惠方案(MIA and Vamil)
MIA / Vamil 是環境投資減稅方案(MIA)和環境投資任意折舊方案(Vamil)的縮寫,這兩個方案都是為了增進環境友善的投資在財務方面的優勢而設計。所有在荷蘭境內的企業都可以透過這兩個方案獲得財務優惠,前者讓符合條件的環境投資可以額外減免至多為投資成本 36% 的稅賦,後者則讓企業可以依需求任意調整該項投資的財務折舊方式。如此一來,企業在投資環境友善的產品或資產時,可以壓低資金成本並增加財務規劃彈性,從而降低產品打入消費市場的門檻。
MIA / Vamil 是以一份「環境清單」(Milieulijst)為核心,倘若投資項目具備明顯的環境效益、概念創新但市占率小且較其他環境不友善的投資選擇更為昂貴等特性,即符合獲得財稅優惠的條件而被收錄到清單中。環境清單總共分為農業、生物經濟、生物多樣性、永續建造、永續交通、綠色交易、化學工業、移動機械和 2018 年新加入的循環經濟等 9 個類別。
在每個年度,政府會考量創新技術或相關法規的進步狀況,提高某些項目的認定標準,或是直接淘汰不符合前述特性的過時項目,再透過政府公報重新公佈新一年度的清單。此外,民間的企業也可以透過申請方式,讓其認為符合資格的項目可以納入評估,而有機會加入下個年度的清單中。透過這樣子的滾動機制,讓荷蘭可以有效地結合國家產業政策,如過去的生物經濟和未來的循環經濟,有既定目標卻又不失彈性地扶植重點產業,維持企業創新能量。
重新思考市場定價,從公部門的「永續採購」開始
在市場面向的另一大課題,便是產品的定價。在市場機制下,普遍而言產品的定價容易忽略社會和環境成本等外部成本,從而低估了真實的成本。跨部會方案中則認為,若推動產品的「真實定價」(true pricing),將有助於循環經濟等環境友善產品的市場競爭力,從而建立健全的市場環境。在過去,荷蘭曾有推動「碳定價」(CO2 pricing)的經驗,在未來的真實定價政策將會以此為基礎,持續深入研究。
除了前面提到藉由減稅和補貼的政策以外,荷蘭政府也在研究如何調整公部門的採購政策,將全生命週期的環境和社會成本納入考量,從而採用符合循環經濟或生物經濟概念的環境友善產品,直接打開市場需求。荷蘭公共採購專業中心(PIANOo)(註1)即推出「2015-2020年公部門永續採購行動方案」,旨在聯合各個政府部門,建立起長期的永續採購目標與管理系統。
公部門以永續採購支持循環經濟市場。(圖片來源:pianoo.nl
面向 3 – 提供資金(Financing)
至少對於政府而言,融資在循環經濟的世界中尚且是個未知領域。或許也因此,這個政策措施是跨部會方案各個面向中最不明確的。在少數較具體的行動中,荷蘭政府與國內的重要銀行(包含 ABN-ARMO、Rabobank 和 ING)建立了合作關係。而這三大銀行也在 2018 年共同推出了「循環經濟金融指南」,鼓勵金融同業夥伴一起為循環經濟作出投資。
荷蘭循環經濟平台 Nederland Circulair!
在另一方面,對於私部門而言,在以「服務」替代「產品」的循環經濟商業模式中,如何建立穩定獲利模型仍是有待研究的課題。對此荷蘭政府則是召集了銀行投資部門、已經投入循環經濟商業活動的先鋒企業,以及有心開展新事業但仍在觀望的其他企業,一起加入「Nederland Circulair!」社群。加入這個社群的組織可以透過線下聯絡或線上平台,自行發起循環經濟活動,無論是同儕間交流經驗,尋求資助或是彼此諮詢,都能在平台上找到同儕的協助。
面向 4 – 促進知識與創新(Knowledge and Innovation)
在這個面向中,跨部會方案羅列了各式各樣已經在進行中的創新研究平台,包含物料流動(material flow)、生物經濟、創新政策、自然資本、勞工市場等不同領域的研究。不難看出,在面對循環經濟這片藍海,荷蘭政府對於「累積知識」相當地重視,並且也熱衷於促成學者和商人一同上船研究和傳播新的知識。
政府扮演協調者和引介者的角色
在知識部門,荷蘭政府除了制定國家研究議程,將未來重點放在自然資本研究、政策研究及職業教育外,也投入資源建立物料流動監控(material flow monitor)。未來更預備使其發展為物料知識銀行(integrated knowledge bank),將各種原物料的生產狀況、對於生物多樣性的影響、自然資本風險等等屬性匯集成資料庫,作為相關研究或基礎設施規劃的基礎。
另一方面,則是延續長久以來的永續產業政策,持續將政府資源投入在資源管理、創造平台、引介民間合作等等事務上。例如從廢棄物到資源計畫(From Waste to Resources)就成立了橡膠、塑膠和金屬物料的知識網路;發展生物經濟時也促成了生物可再生商業平台(Biorenewable Business Platform)及農業-紙-化學平台(Platform Agro-Papier-Chemie);再加上前面提到的循環經濟平台 Nederland Circulair!,可以說在不同的產業界創立了滿滿的大平台。
活絡的民間網絡也是政府走向創新的推手
荷蘭民間的商業創新活動,以及學者間的合作,可以說相當熱絡。因此,與其說是政府創造合作機會,更像是新創公司和學術單位積極地合縱連橫,彼此提供研究案例或學術成果作為養分,繼而形成知識網絡,然後敦促政府要加快創新的腳步,打開更多空間讓想法可以落地。舉例來說,跨部會方案便指出他們注意到了由學者組成的「綠色頭腦」(Groene Brein)(註2)所製作的知識地圖,將更快地把循環經濟的議題納入國家研究議程中。另一方面,前文提到的各種大平台,也有許多是民間形成社群後,再由政府推把手提供資源持續運作至今。
活絡的民間網絡串起許多循環經濟人才與資源(圖為 Nederland Circulair! 線上平台畫面)
面向 5 – 國際合作(International Cooperation)
我們在上一篇文章(目標 2050 年:解讀荷蘭政府眼中的循環經濟)曾經點出,由於物料價值鏈是全世界串連的,所以荷蘭政府認為循環經濟根本是世界級的遊戲。在跨部會方案中,荷蘭政府自認為應該擔負起倡議的腳色,透過歐盟、聯合國等組織來呼籲或幫助各國推動經濟轉型。從另一個角度來看,這些行動無疑也是要搭建起循環經濟市場,讓其國內的龍頭企業可以輸出產品或服務,創造產業優勢。
歐盟區域合作優勢
雖然歐盟的組織架構讓其會員國經常受其規範限制,但同時也為荷蘭提供了許多倡議循環經濟的機會。一方面,荷蘭預期將持續透過其影響力促使歐盟調整相關法規,促成更完整的二次料、循環產品及循環服務市場,以期順利將國內的循環企業推出國門。另一方面,歐盟的合作也提供契機讓荷蘭與其他國家促成合作關係,能夠實驗性地進行跨國境物料循環交易(例如與北海周邊國家的 Green Deal)。面對國際,則是透過「荷蘭循環熱點基金會」(Holland Circular Hotspot)向世界放送荷蘭經驗,尋求連接各國市場(延伸閱讀:材料護照和循環營建:要翻轉產業,先翻轉思維)。
處理負面影響
除了為國內企業爭取市場外,荷蘭政府也打算致力於削減循環經濟帶來的負面影響,尤其是原物料的需求逐漸減少後,將對專司出口原物料的開發中國家產生經濟衝擊。一份研究指出,雖然這些國家對於歐盟的經濟依賴程度不高,盟歐推行循環經濟將產生的衝擊有限,但在未來世界上其他國家也轉型為循環經濟體後,情況將明顯地惡化,對於其他原物料貿易的相關產業鏈也將受到影響。跨部會方案則試著將循環經濟崛起的機會也視為這些原物料出產國的轉型契機,舉例來說,荷蘭政府便與磷酸鹽的出產大國摩洛哥建立合作關係,發展關於水資源管理的交流(註3)。
結語
這篇文章簡要地回顧了跨部會方案中所舉出的五個政策措施面向,包含解除創新限制的法規調整、直接影響市場表現的優惠措施、促進合作的知識平台等等,都是為了幫助國內企業打開循環市場的大門而設立。另一方面,也嘗試按圖索驥將相關的參考資料連結納入討論,增進對於各種政策工具的瞭解。事實上,跨部會方案的文件中仍有許多細節都值得深入挖掘,但礙於篇幅,未能在本文中提及。在文章的最後,筆者想提出一些對於跨部會方案政策措施的觀察,同時思考臺灣在推動循環經濟時可以怎麼前進。
循環經濟不是革命,而是綠色創新的下一步。從這篇文章其實不難看出,荷蘭政府在制定循環經濟如此龐大的轉型計畫,大多延續或融合上一波重大變革(生物經濟)所建立的制度(如 Ruimte in Regels、MIA / Vamil 等工具)。而其他相關的智庫機構(如環境與基礎建設委員會社會與經濟委員會)則持續地研究和分析目前所累積的成果,並提出後續的政策制定建議,讓政策施展能夠有更穩當依據。
翻轉線性經濟市場,需要政府與民間能量合流。在許多政策措施上,可以看出荷蘭政府、智庫機構、學術單位和企業間長間合作取得共識的滾動關係,以時間換取政策效能的習性。雖然這種關係可能是源自於「波德模式」(polder model)的文化基因,臺灣或許無法複製這樣的社會氛圍,但在重大政策制定與決策過程中,政府與官方智庫、企業團體間能夠系統性地互相諮詢方面,或許仍值得效法。
扶持企業以外,建立市場也是很重要。許多面向來看,荷蘭採取的是商業務實的態度,除了讓循環企業成長,更重要的是建立起相對應的市場讓其生存。找到需求才可以刺激投資者創造供給。或許對於臺灣來說,推動循環經濟首要的任務是瞭解國內的物料市場走向以後,再投入資源媒合物料供應者、處理者和購買者。就如同前述許多大平台的開端,皆是先組織了一小群人合作以後,才慢慢展開組織。
尋求國際合作,才能打開下一扇門。從跨部會方案的文件中,或許可以預見臺灣在推動循環經濟將面臨的困境之一是缺乏資金與區域合作的對象。歐盟的架構,讓荷蘭可以從中取得資源(如 Horizon 2020 LIFE 計畫)投入到循環經濟的研究之中,或是爭取歐盟內國家合作機會,拓展循環經濟市場。這些都是臺灣身處的地緣與政治關係所缺乏的環境,也因此臺灣在這方面需要積極尋求跨國的合作關係,打開下一個機會。
註1:荷蘭公共採購專業中心(PIANOo),類似臺灣的公共工程委員會,提供政府部門在採購方面的諮詢服務。同時也負責制定統一的公部門採購標準。
註2:綠色頭腦(Groene Brein),由來自荷蘭各大學的數名學者組成的知識網絡,在 2012 受到國內創新企業邀請而組成的學者智庫。在他們的網站上如此聲稱:Google 不到的,我們可以幫忙(If you can not Google it anymore, the scientists of Het Groene Brein can help.)。
註3:跨部會方案並未對此交流多作描述,網路上也搜尋不到相關的公開訊息,但筆者推測應是與淨化廢水並從廢水中提取磷酸鹽的技術有關聯。

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