一個世紀來荷蘭居住政策的演變

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從歷史的角度來看荷蘭城市發展,所必須不斷面對的居住問題。(來源:Flickr#glasseyes view
其他的文章中(荷蘭社會住宅的現況與迷思),曾提及荷蘭社會住宅的興盛,分別為房地產市場、補助政策、住宅協會的成立等要素所組成,其實社會住宅只是一個國家居住政策的一環,要更全面性的了解其發展,就得從更宏觀的居住政策開始講起,當然免不了得談談歷史的起源,政策的形成與演變都有它的時代背景、社會因素、經濟考量,荷蘭當然也不例外,就讓我們一起來依循歷史的脈絡,挖掘荷蘭住宅政策的演變。
一個世紀前,居住權才被列入公民的基本權利
歐洲社會在工業革命後,大量的勞工人口湧入城市,造成許多新興的都市問題,荷蘭當然也不例外,19 世紀末,絕大多數的荷蘭勞工住宅皆缺乏良好的採光、通風、排水設施,常淪為居住環境品質不佳、缺乏公共設施的貧民窟,變成荷蘭都市發展和公共衛生的頭號大問題。
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1898 年阿姆斯特丹約丹區住宅老照片, 勞工階級住宅缺乏良好的採光、通風、排水設施。(圖片來源:de Jordaan tussen taal en beeld
當時在荷蘭,住宅並不被視為一種公共政策的考量,但居住環境的髒亂卻會導致傳染病的擴散,嚴重威脅到城市的繁榮,荷蘭政府開始思考住宅品質和都市發展的關係,並深刻體認如果沒有好的住宅政策,不僅公共衛生難以維持,還可能導致都市發展失序,因此荷蘭政府在 20 世紀初,開始將「居住權列入公民基本權利」的概念落實到住宅法中。
因此,荷蘭政府於 1901 年頒布實施住宅法(Housing Act),而這項法令尤其著重於荷蘭西半部、人口集中的 Randstad 都會區(註 1),中產階級和勞工階級所居住的新社區。然而,真正政府出資補助的社會住宅制度,則要一直到二次世界大戰結束後才確立,戰後許多荷蘭大城市被毀(如被炸平的鹿特丹),所以 1950 年代,國家發展全力著重於都市重建和產業復甦計畫。重建都市需要眾多的勞動人口,因此大量荷蘭籍勞工從鄉村各地湧入都市工作,造成城市裡住宅的嚴重短缺。
近幾十年來不斷演變的居住政策
1970 年代經濟復甦,中產階級因為新市鎮和郊區衛星城市的開發,開始遷居郊區;到了 1980 年代,印尼、蘇理南、土耳其等新移民,大量搬遷到荷蘭工作,並居住在大城市中,為了確保所有居民的居住品質,此時荷蘭住宅政策的重點,是放在興建更多的社會住宅;直到 1990 年代,荷蘭的都市人口持續成長,第四次國土空間規劃備忘錄修訂(VINEX,註 2),就是為了因應住宅需求的大幅成長,而決定在荷蘭都市近郊的二十一處,大規模地興建新住宅區,在這段期間,為鼓勵中產階級到郊區的新住宅置產,政府政策則改為推行住宅私有化,也因此社會住宅在新住宅區的比例,依規定不得超過 30%。
大體上而言,ㄧ個世紀以來,荷蘭經歷了都市化、二次大戰、經濟成長、郊區化、金融危機等事件,住宅相關的法案和制度也配合經濟成長和社會發展不斷修訂。今天荷蘭人有相對完善的社會住宅規劃與制度,並非天生聰穎或是高人一等,而是在一百年來的現代化、全球化發展中,不斷反省、有所觀察、有所規劃、有所演變。

註1:Randstad 都會區意旨阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙與烏特列支週邊城鎮所形成的都會區,約有 710 萬的居住人口。
註2:VINEX 是荷蘭文 Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra 的縮寫,意思是「第四次國土空間規劃備忘錄增訂」,此備忘錄型式在二次世界大戰後,每十到十五年依據分析、資料與調查來擬定國土計畫,以制訂下一個十到十五年的發展與解決問題方向,而第四次的修訂是為了因應住宅的大幅需求,而決定在荷蘭境內的二十一處興建634,800單位的住宅。(資料來源:Orange Town

參考資料
1.  Whitehead, C., & Scanlon, K. (n.d.). Social Housing in Europe. London: London School of Economics and Political Science.
2.  荷蘭政府網站
3.  再談荷蘭土地與社會住宅政策
4.  盧佳宜社會住宅可行性評估及具體措施

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  1. Su Min

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    4. 荷蘭社會住宅:用時間換取空間?
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